Rückkehrförderung auf dem Prüfstand: Eine kritische Diskussion der Evaluation des Programms „StarthilfePlus“

Die erste Evaluation des Rückkehrförderprogramms „StarthilfePlus“ gibt wichtige Hinweise auf die Funktionsweise der Maßnahme. Die Betonung der Zufriedenheit der Rückkehrer*innen mit dem Programm und des Einflusses der finanziellen Förderung auf die Rückkehrentscheidung kann politisch allerdings leicht instrumentalisiert werden. Kritikwürdige Aspekte wie der finanzielle Bonus für einen Rückzug aus dem Asylverfahren werden hingegen kaum diskutiert. Offen bleibt außerdem, welchen Nutzen das Programm im Rahmen der deutschen Rückkehrförderpolitik letztlich hat.

Im Zuge der verstärkten Aufmerksamkeit für die geförderte und erzwungene Ausreise abgelehnter Asylsuchender rief die Bundesregierung nach dem „Sommer der Migration“ 2015 diverse Maßnahmen eines „Integrierten Rückkehrmanagements“ ins Leben. Gemeint sind damit vor allem Anreize zu einer sogenannten „freiwilligen Rückkehr“ durch eine finanzielle Förderung der Ausreise, am besten noch vor einer Entscheidung über den Asylantrag. Maßgeblich steht dafür das Programm „StarthilfePlus“, das seit Anfang 2017 die bundesweiten Rückkehrförderprogramme REAG/GARP (Reintegration and Emigration Programme for Asylum Seekers in Germany/Government Assisted Repatriation Programme) um eine zusätzliche finanzielle Prämie erweitert. Zu seinen Besonderheiten gehört erstens, dass die Höchstförderung (ursprünglich 1.200 Euro) nur erhält, wer den Asylantrag zurückzieht oder auf das Verfahren gleich ganz verzichtet. Zweitens sieht das Programm vor, dass nur ein Teil der Förderung bei der Ausreise ausgezahlt wird, die zweite Hälfte muss nach sechs bis acht Monaten im Herkunftsland abgeholt werden. „StarthilfePlus“ ist seit 2019 weitgehend in REAG/GARP integriert; die Förderlogik wurde beibehalten. 2017 und 2018 wurden insgesamt 15.582 Personen gefördert, 13 Prozent davon vor Antragsstellung bzw. noch im Asylverfahren.

Die Evaluation von „StarthilfePlus“

Im November 2019 wurde eine erste Evaluation veröffentlicht. Durchgeführt wurde die Studie von der Internationalen Organisation für Migration (IOM) und dem Bundesamt für Migration und Flüchtlinge (BAMF), die das Programm auch umsetzen. Insgesamt wurden 1.367 Personen befragt, deren Rückkehr zwischen Februar 2017 und April 2018 gefördert wurde. Die Erhebung fand in nahezu allen Fällen im Zuge der Abholung der zweiten Förderrate in den Herkunftsländern statt. Mit Irak, der Russischen Föderation, Afghanistan, Ukraine, Iran, Aserbaidschan, Armenien, Georgien, Pakistan und Libanon wurden diejenigen Staaten für die Studie ausgewählt, in die 2017 und 2018 der Großteil der Programmteilnehmenden ausgereist war. Zusätzlich wurde die Befragung in Nigeria und Ghana durchgeführt, um Ausreisen in afrikanische Staaten zu berücksichtigen. Der Fokus der Studie lag darauf, welche Bedeutung „StarthilfePlus“ für die Entscheidung zur Rückkehr hatte, inwiefern die finanzielle Förderung die Reintegration im Herkunftsstaat unterstützte und wie die Rückkehrenden das Programm wahrgenommen haben.

In aller Kürze lassen sich die zentralen Ergebnisse wie folgt zusammenfassen: Die finanzielle Förderung ist nur in den seltensten Fällen ein Motiv der Rückkehr. Lediglich vier Prozent der Befragten gaben an, dass Geld ein ausschlaggebender Grund für die Ausreise war. Hauptgrund war vielmehr die aufenthaltsrechtliche Unsicherheit in Deutschland (46 Prozent), gefolgt von bzw. in Zusammenhang mit dem Wunsch, wieder in der Nähe der Familie im Herkunftsland zu sein (42 Prozent). Dass in erster Linie eine prekäre aufenthaltsrechtliche Situation der Grund für eine Rückkehr ist, zeigen auch andere empirische Studien. Etwa die Hälfte der Befragten gab allerdings an, dass die finanzielle Förderung mindestens „ein wenig“ Bedeutung für die Rückkehrentscheidung hatte. Mit Blick auf die Situation der Zurückgekehrten im Herkunftsland kommt die Studie zu dem Ergebnis, dass die Förderung in erster Linie für die Deckung des täglichen Bedarfs in den ersten Monaten nach der Rückkehr aufgewendet wurde.

Keine Aussagekraft über den politischen Mehrwert des Programms

Die Autor*innen räumen ein, dass die Aussagekraft der Studie begrenzt ist, wenn lediglich Programmteilnehmende befragt werden und nicht auch jene Personen, die sich gegen eine Förderung entschieden haben. Konsequenterweise beschränken sich die Schlussfolgerungen der Studie in erster Linie auf eine Bewertung des Programmablaufs, verbunden mit einer Betonung, der Großteil der Geförderten sei zufrieden mit dem Programm (siehe unten). Diese Ergebnisse mögen zwar methodisch blitzsauber generiert sein und empirisch zutreffen. Die Studie lässt damit aber das Programm „StarthilfePlus“ in einem allzu hellen Licht erscheinen und diskutiert kaum kritische Aspekte der Rückkehrprämie.

Problematisch ist etwa eine fehlende Auseinandersetzung mit der Tatsache, dass ein überwiegender Teil der Antragsberechtigten im Evaluationszeitraum erst gar nicht an dem Programm teilgenommen hat. Eine Beispielrechnung: Zum 31. Dezember 2017 waren in Deutschland etwa 390.000 Personen registriert, die nach den Richtlinien von „StarthilfePlus“ förderfähig waren, die also geduldet bzw. vollziehbar ausreisepflichtig oder noch im Asylverfahren waren und die aus einem entsprechenden Herkunftsland kamen. 2017 wurden 10.000 Personen durch das Programm gefördert. Das entspricht lediglich einem Anteil von 2,6 Prozent derer, die am Ende des Jahres noch antragsberechtigt waren. Etwa 1.300 Menschen zogen ihren Asylantrag zurück oder stellen diesen erst gar nicht. Das entspricht einem Anteil von 0,5 Prozent der Gruppe, deren Schutzstatus laut Ausländerzentralregister Ende 2017 noch „offen“ war (Quelle: Statistisches Bundesamt; eigene Berechnung). So betrachtet hält sich der Programmerfolg also in engen Grenzen.

Sehr nachvollziehbar ist die Begründung der Autor*innen, dass sowohl eine Befragung in Deutschland Verbliebener als auch Ausgereister, die das Land ohne Förderung verlassen haben, methodisch sehr kompliziert gewesen wäre. Dass die Studie aber als Grundgesamtheit lediglich die Ausgereisten aus den Fallländern angibt und nicht etwa die Gesamtzahl der Antragsberechtigten, verschleiert das geringe Interesse der Zielgruppe an „StarthilfePlus“. Von einer Programmevaluation wäre zumindest eine Auseinandersetzung mit dieser deutlich sichtbaren Lücke zwischen Programmanspruch und -wirklichkeit zu erwarten gewesen. Damit soll dem ordnungspolitischen Ziel einer Erhöhung der Ausreisezahlen nicht das Wort geredet werden. Indem aber die große Gruppe der Nicht-Teilnehmenden in der Studie kaum Erwähnung findet, rücken auch deren Bedürfnisse nicht in den Blick. Vor allem aber verpasst die Studie die Gelegenheit, die politische Strategie, Rückkehrbereitschaft durch finanzielle Anreize zu erhöhen, kritisch zu diskutieren oder gar zu hinterfragen. Auch eine Auseinandersetzung mit dem Bonus für eine frühzeitige Ausreise vor oder im Asylverfahren hätte der Evaluation gutgetan. Diejenigen, die durch einen finanziellen Anreiz von ihrem Recht auf ein faires Asylverfahren zurücktreten, sollten keine Nebensache sein.

Wichtigkeit der Rückkehrberatung

Es ist sinnvoll, dass die Studie einen Aspekt hervorhebt, der mit dem Programm „StarthilfePlus“ nur mittelbar zu tun hat: Die Rückkehrberatung. So wurde nicht nur nach dem Einfluss der finanziellen Förderung für die Entscheidung zur Rückkehr gefragt, sondern auch danach, wie Information bzw. Beratung diese Entscheidung beeinflusst haben. Das Ergebnis: Für über 60 Prozent der Befragten waren Information oder Beratung relevant für die Entscheidung.

Bedauerlicherweise sind die Studienergebnisse zum Thema Rückkehrberatung nicht allzu tiefgehend, da weder im Fragebogen noch in der Auswertung differenziert wurde zwischen Rückkehrberatung und -information. Dabei ist es ein großer Unterschied, ob etwa eine Ausländerbehörde über Förderprogramme kurz informiert oder ob etwa ein nicht-staatlicher Träger eine umfangreiche Reintegrationsberatung durchführt. Entsprechend kann die Studie keine Ergebnisse liefern, ob und in welcher Form eine tatsächliche Beratung die Programmteilnehmenden unterstützt hat.

Immerhin: In der Folge der Veröffentlichung hat das BAMF Konsequenzen angekündigt: Die zuständige Abteilungsleiterin machte deutlich, dass finanzielle Förderung nicht der einzige Aspekt der Rückkehrpolitik sein könne und vielmehr Weiterbildungen und andere praktische Hilfen intensiviert werden müssten. Inwiefern Politik und Verwaltung diesem Anspruch in Zukunft gerecht werden und mehr Mittel für die Rückkehrberatung bereitstellen, bleibt abzuwarten. Denn die Erhöhung der Rückkehrprämien wurde in den letzten Jahren als zentrale Maßnahme vorangetrieben (zuletzt stiegen die REAG/GARP Fördersätze von 2018 auf 2019 teilweise deutlich; auch einige Bundesländer haben zusätzliche Prämien aufgelegt). Auch die politische Strategie, Rückkehrberatung vermehrt von staatlichen Stellen sowie bereits bei der Antragsstellung durchführen zu lassen und häufig nur in Form einer „Formularhilfe“ für Rückkehrprämien, weist in eine andere Richtung.

Bedeutung des Programms für Reintegrationserfolg offen

Die Autor*innen machen deutlich, dass lediglich Rückschlüsse über die ersten Monate nach der Rückkehr gezogen werden können. Die Erkenntnis, dass die finanzielle Förderung nach der Rückkehr für den täglichen Bedarf aufgewendet wird, sagt entsprechend wenig aus über den Einfluss der finanziellen Rückkehrförderung auf das Gelingen der Reintegration. Dass zum Zeitpunkt der Befragung nur 39 Prozent der Rückkehrer*innen einer Beschäftigung nachgehen, beurteilen die Autor*innen als „recht moderat“. Lediglich 15 Prozent können von ihrem auf dem Arbeitsmarkt erzielten Einkommen tatsächlich leben. Durch eine Wiederholungsbefragung in den Jahren 2019 und 2020 soll gezeigt werden, ob das Programm tatsächlich zu Starthilfe PLUS taugt. Studien zu „erfolgreicher“ oder „nachhaltiger“ Reintegration zeigen allerdings, dass vor allem Aspekte wie eine gute Vorbereitung der Rückkehr sowie eine tatsächliche Bereitschaft dazu ausschlaggebend sind – und weniger Prämien des Landes, aus dem die Menschen zurückkehren.

Im Rahmen der geplanten Wiederholungsbefragung wären Informationen darüber wichtig, ob Zurückgekehrte Angebote des Programms „Perspektive Heimat“ des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) wahrnehmen, das in einigen der Herkunftsstaaten Reintegrationsmaßnahmen anbietet und das ebenfalls 2017 angelaufen ist. Der „ressortkohärente Ansatz“ zwischen Ordnungspolitik und Entwicklungszusammenarbeit wurde in den letzten Jahren von der Verantwortlichen stets betont. Dass eine Evaluation von „StarthilfePlus“ etwaige Synergieeffekte zwischen den Programmen nicht thematisiert, überrascht daher. Das gilt umso mehr, als die Studie zu dem Ergebnis kommt, dass sich die Menschen nach der Rückkehr ins Herkunftsland Unterstützung insbesondere bei der Arbeitssuche wünschen, was der genuinen Aufgabe der Beratungszentren von „Perspektive Heimat“ entspricht.

Gefahr der politischen Instrumentalisierung

Über 80 Prozent der Rückkehrer*innen gaben an, mit dem Programm „StarthilfePlus“ zufrieden zu sein. Die Autor*innen folgern daraus, „dass das Programm von den Geförderten selbst als sinnvoll und hilfreich erachtet wird“. Derart starke Formulierungen können politisch leicht instrumentalisiert werden von denjenigen, die in erster Linie die Ausreisezahlen erhöhen wollen: Wenn Teilnehmenden mit dem Programm zufrieden sind, dann muss das Programm doch gut sein! Hier wird ein in jüngster Zeit typischer Reflex in der Bewertung der deutschen Rückkehrförderpolitik deutlich: Nicht das System als solches und die Bedürfnisse von abgelehnten Asylsuchenden über eine rasche Rückkehr hinaus werden kritisch diskutiert, sondern bewertet werden lediglich administrative Abläufe oder die „nachhaltige“ Reintegration (häufig verstanden als das Ausbleiben einer erneuten Migration).

Ähnliches gilt für das zentrale Studienergebnis, die finanzielle Förderung habe letztlich doch eine gewisse Bedeutung für die Entscheidung zur Ausreise gehabt. Schon der Begriff „Entscheidung“ impliziert eine Autonomie, die die Teilnehmenden aufgrund ihres prekären Aufenthaltstitels sowie drohender (und demütigender) Abschiebungen inklusiver Wiedereinreisesperren nicht besitzen. Dass diese Unsicherheit des Aufenthaltsstatus vielmehr der eigentliche Grund für die Rückkehr ist, sagt die Studie selbst. Durch den starken Fokus auf die „Entscheidung“ zur Rückkehr wird einer Politik rhetorische Schützenhilfe geleistet, die dringend darauf angewiesen ist, den Begriff der „Freiwilligkeit“ im Rahmen der Rückkehrförderung aufrecht zu erhalten, um diese zu legitimieren. Aus einer geförderten Ausreise als einzige Alternative zur Abschiebung oder dem finanziellen Anreiz, den Asylantrag zurückzuziehen, folgern die Verantwortlichen dann, die Rückkehrer*innen hätten „eigenverantwortlich eine Entscheidung über ihr Leben getroffen (…)“. Es wäre ein größerer Gewinn gewesen, wenn sich die Studie differenzierter mit diesen kritischen Aspekten auseinandergesetzt hätte, anstatt vor allem den Dienstleistungscharakter von „StarthilfePlus“ zu loben. Wie sehr dies im Rahmen einer Evaluation geschehen kann, die von genau den Institutionen erstellt wird, die das zu bewertende Rückkehrprogramm auch umsetzen, ist allerdings fraglich. Weitere Studien, insbesondere durch unabhängige Forschungseinrichtungen, müssen folgen.

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