Mit dem Begriff „Städte der Zuflucht“ können diejenigen Städte beschrieben werden, die eine direkte Aufnahme von Flüchtlingen oder MigrantInnen aus dem Ausland in eine bestimmte Stadt fordern. Momentan bilden sich in Deutschland, Europa und weltweit Initiativen auf Städteebene, die auf eine liberale Aufnahmepolitik von Flüchtlingen abzielen. Das ist kein Zufall, denn Städte sind seit jeher weltweit ein Ort der Migration und Flüchtlingsaufnahme. Angesichts der Begrenztheit der nationalstaatlichen Flüchtlingsregime rücken Städte bzw. Kommunen nun – auch in Deutschland – wieder in den Vordergrund.
Aktuelle Städte der Zuflucht
Weltweit formieren sich auf lokaler Ebene meist zivilgesellschaftliche Initiativen, die eine direkte Aufnahme von Flüchtlingen aus dem Ausland durch ihre Kommune fordern. In Deutschland geht es vor allem um eine Umsiedlung von Asylsuchenden aus den Hotspots in Griechenland und Italien in deutschen Städten.
Zum Beispiel hat der Osnabrücker Stadtrat im Juni 2016 einen Antrag beschlossen, fünfzig Flüchtlinge aus Griechenland nach Osnabrück zu bringen. Initiativen der Städte Darmstadt, Hamburg, Mainz, Marburg, Münster, Mannheim, Potsdam, Wendland und Wolfsburg folgten diesem Beispiel. Sie fordern von der Bundesregierung u.a. die praktische Umsetzung der bereits im September 2015 beschlossenen, aber nicht umfassend praktizierten EU-Verteilungsquote. Im Oktober 2016 verkündete die Bundesregierung schließlich, monatlich 500 Plätze zur Umsiedlung von Flüchtlingen aus Griechenland und Italien bereitzustellen – allerdings zentralstaatlich organisiert.
Ebenfalls in diesem Jahr forderten einzelne PolitikerInnen wie Gesine Schwan und Sigmar Gabriel, die portugiesische EU-Parlamentarierin Maria João Rodrigues, der griechische Parlamentarier Costas Douzinas sowie die BürgermeisterInnen von Barcelona, Lampedusa und Lesbos eine direkte Aufnahme von Flüchtlingen aus dem Ausland durch Städte und Kommunen zu ermöglichen. Sie hegen allesamt die Hoffnung, dass europäische Kommunen die aktuelle Paralysierung der EU und ihrer Mitgliedstaaten aufzubrechen vermögen und darüber hinaus legale Fluchtwege zu schaffen.
Tradition von Städten der Zuflucht
Der Begriff Stadt der Zuflucht geht auf eine lange Geschichte zurück. Von den freien Städten im Mittelalter über Asylstädte der Bibel bis hin zur antiken Polis gewährten Städte den Verfolgten innerhalb ihrer Stadtmauern Schutz.
Der Philosoph Jacques Derrida ist einer der wenigen, die sich mit der traditionellen und zugleich innovativen Idee der Flüchtlingsaufnahme in der Stadt näher auseinandersetzen. Nach Derrida entfaltet sich in der Stadt eine Ethik der Gastfreundschaft, die liberalisierend auf das Migrationsrecht einwirkt.
Gemeinsam mit dem 1993 gegründeten Internationalen Parlament der Schriftsteller, das nun nicht mehr existiert, initiierte Derrida den Ersten Kongress der Zufluchtstädte beim Europarat und das International Network of Cities of Asylum, das seit 2006 unter dem Namen International Cities of Refuge Network (ICORN) weiterbesteht. Die Mitgliedsstädte dieses Netzwerks – darunter auch deutsche Städte wie Frankfurt – nehmen für zwei Jahre bedrohte SchriftstellerInnen und KünstlerInnen auf.
Warum Städte der Zuflucht?
Städte sind diejenigen Orte, in denen die Zuwandernden ankommen. Hier werden, wie Saskia Sassen es formuliert, Kulturen aus der ganzen Welt de- und reterritorialisiert. Städte sind auf die Partizipation der Anwesenden – unabhängig von deren Staatsbürgerschaft – angewiesen (Stichwort urban citizenship). „Diasporas“ mit ihren Verbindungen zu Herkunftsländern machen die postkoloniale, transnationale und glokale Stadt aus und ist Teil der Zivilgesellschaft, die vor Ort einen engeren Kontakt zu lokalen Regierungen als zur nationalen unterhält.
Nationalismen und die Konstruktion einer nationalen Identität spielen auf lokaler Ebene eine geringere Rolle. Nationale Regierungen haben aktuell Angst vor rechten Parteien und verschärfen deshalb ihrerseits die restriktive Aufnahmepolitik. Viele Städte lassen sich dagegen zu einem hohen Maße über Migration definieren: „London ist Migration, Paris ist Migration, Städte sind Migration“.
Die Anonymität der Stadt trägt zu einer gewissen Offenheit bei und gibt traumatisierten Geflüchteten Raum, sich langsam neu zu orientieren. Gleichzeitig ist der Grad der Anonymität auf der lokalen im Vergleich zur zentralstaatlichen Ebene niedriger. Lokale Diskurse sind daher weniger verführt, fliehende Menschen bloß als Masse zu sehen. Viele Stadtmenschen treten im täglichen Leben vor Ort in Kontakt mit geflüchteten Menschen, ob als Nachbar, in Geschäften, auf der Straße oder als ehrenamtlich Engagierte.
Soziale Bewegungen auf Städteebene wie in Deutschland Lampedusa in Hamburg oder um den O-Platz in Berlin herum, die eingangs genannten aktuellen Initiativen von Zufluchtsstädten sowie die historischen Beispiele legen nahe, dass hier erweiterte Perspektiven für die Aufnahme neuer Flüchtlinge bestehen. Dies wird insbesondere vor dem Hintergrund aktueller nationalstaatlicher Blockaden auf EU-Ebene bedeutsam.
Kommunen der Zuflucht
Der historisch geprägte Begriff „Städte der Zuflucht“ ist heute nicht unbedingt auf Städte im geografischen, soziologischen oder politischen Sinne zu beschränken, sondern kann auch Kommunen umfassen. Kommunen und Gemeinden verfügen wie Städte staatsorganisationsrechtlich ebenfalls über gewisse Souveränitätsrechte. In Deutschland ist das Recht der kommunalen Selbstbestimmung in der Verfassung verankert (Artikel 28 Grundgesetz). Mit § 22 des Aufenthaltsgesetzes existiert überdies eine bisher wenig genutzte rechtliche Grundlage für eine direkte Aufnahme von Geflüchteten aus dem Ausland durch die Kommune.
Neben Städten wollen gegebenenfalls auch Kommunen und Gemeinden Asylsuchende aufnehmen (wie z.B. Münster-Sarmsheim im August 2015). Diese könnten „Kommunen der Zuflucht“ genannt werden. Die demographische Entwicklung in den meisten Kommunen spricht für eine migrationspolitische Öffnung.
Demgegenüber lassen Erklärungen des Deutschen Städtetages vom November 2015, in dem zahlreiche deutsche Kommunen und Gemeinden vertreten sind, eine restriktive lokale Migrationspolitik befürchten. Verallgemeinerungen sind wegen der Eigenlogik von Städten schwierig. Es ist jedoch eine „Koalition der Willigen“ in Form von städtischen Netzwerken denkbar.
Transnationale Städte-Netzwerke
Die Stadt erlebt als Akteur auf transnationalem Parkett eine „Renaissance“, Benjamin Barber spricht von einer „Städterevolution“. Städte schließen sich in europäischen und weltweiten Netzwerken zusammen, tauschen sich miteinander aus und gehen grenzüberschreitende Herausforderungen wie den Klimawandel oder Migration gemeinsam an. Die Verschränkung von globalem und lokalem Handeln wird auch als glokal bezeichnet und mit dem Slogan „think global, act local“ auf den Punkt gebracht.
Mit den deutsch-französischen Städtepartnerschaften entstand nach dem zweiten Weltkrieg die Idee einer kommunalen Außenpolitik. Der Rat der Gemeinden und Regionen Europas und der Kongress der lokalen und regionalen Kräfte des Europarats wurden gegründet. Auf internationaler Ebene bestehen Netzwerke wie United Cities and Local Governments und das Globale Parlament der Bürgermeister, das sich im September 2016 gegründet hat.
Speziell zum Thema Migration entstand 2016 zusätzlich das Netzwerk Solidarity Cities auf europäischer Ebene und im Vereinigten Königreich wurde das Netzwerk City of Sanctuary ins Leben gerufen. Das weltweite Netzwerk Cities of Migration besteht bereits länger. Alle drei Netzwerke beschäftigen sich speziell mit Migration, verstehen sich allerdings bisher lediglich als zwischen-städtische Plattformen für den Austausch über lokale Integrationspolitik.
Ein umfassendes Netzwerk von Kommunen oder Städten der Zuflucht, das heißt von Städten und Kommunen, die sich explizit für die Aufnahme von Flüchtlingen aus dem Ausland einsetzen – zusätzlich oder alternativ zu Aufnahmeentscheidungen des Nationalstaates – wurde hingegen bisher nicht gegründet. Das oben genannte Netzwerk ICORN beschränkt sich auf die Aufnahme von SchriftstellerInnen und KünstlerInnen. Das Konzept von Gesine Schwan, nach dem auf europäischer Ebene ein Fond eingerichtet werden soll, auf den sich Kommunen mit einem Plan zur Aufnahme von Flüchtlingen bewerben können, soll demnächst mit einem Pilotprojekt von 10 Städten starten.
Forschungsfeld Rechtsphilosophie von Städten der Zuflucht
Die Rechtsphilosophie ist eine der Forschungsdisziplinen, die sich mit Städten der Zuflucht näher befassen sollte. Aus den Praktiken von Städten der Zuflucht ergeben sich weitreichende Fragen danach, was Recht ist und wie es auf Migration reagiert und reagieren kann, soll oder wird.
Eine Migrationsrechtsphilosophie, die sich mit diesen und anderen grundsätzlichen Fragen im Spannungsfeld Recht und Migration beschäftigt, existiert bisher nur in Ansätzen. Es kann aber festgestellt werden, dass sich in der modernen Rechtsphilosophie das Paradigma des souveränen nationalen Territorialstaats hartnäckig hält. Die Entscheidungshoheit über den Zugang zu Territorium wird als Essenz nationalstaatlicher Souveränität betrachtet.
Städte der Zuflucht fordern diese Auffassung heraus, wenn sie eine direkte Aufnahme von Flüchtlingen fordern und auf nationales, supranationales und internationales Flüchtlings- und Migrationsrecht stoßen. Sie bringen gleichzeitig ein theoretisches Kernproblem des gemeinschafts-, territorial- und nationalstaatsorientierten modernen Rechtsverständnisses zum Vorschein, das keine angemessene Antwort auf die weltweite Mobilität von Rechtssubjekten findet. Die sogenannte „Flüchtlingskrise“ ist nicht nur ein praktischer Mangel an europäischer Solidarität. Sie ist auch ein Symptom der (Migrations-)Rechtsstruktur und hängt mit Zentralstaatlichkeit und der Konstruktion einer nationalen Identität zusammen.
Doch inwiefern könnten Kommunen der Zuflucht das Migrationsrecht verändern? Lokale Initiativen können allein oder als Netzwerk mit oder ohne Unterstützung ihrer Kommunalregierung Forderungen an die nationalen, europäischen und internationalen Institutionen stellen. In Deutschland haben die kommunalen Ausländerbehörden über § 22 Aufenthaltsgesetz zudem immerhin die Möglichkeit, selbst Aufnahmeentscheidungen in dringenden humanitären Gründen zu treffen. Durch ein Netz von Kommunen der Zuflucht könnte letztlich ein transnationales oder gar kosmopolitisches Migrationsrecht entstehen.
Weiteres Forschungsfeld Flucht und Stadt
Aus dem weiteren Nexus von Stadt und Flucht entsteht ein vielfältiges interdisziplinäres Forschungsfeld. Aus weltweiten städtischen Praxen bezüglich Flucht, Migration und Integration ergeben sich etliche Forschungsfragen für die Soziologie, Politikwissenschaft, Sozialwissenschaft, Städteforschung, Theologie, Archäologie, Anthropologie, Philosophie, Psychologie, Rechtswissenschaft, Kulturwissenschaft, Literaturwissenschaft, Geschichtswissenschaft, Ethnologie, Wirtschaftswissenschaft – um nur einige der Forschungsschwerpunkte zu nennen.
Sie werden neben der in diesem Artikel behandelten Idee der Städte der Zuflucht oder Asylstädte, unter Schlagworten wie Fluchtort, Refugee Cities, Urban Refugees, Arrival City, Global City, Integrating City, Migration City, Solidarity City, Sanctuary City, Open City, Rebellion City, Cities of Welcome, Cities of Transit oder urban citizenship verhandelt, die allerdings jeweils unterschiedliche Konzepte beinhalten.
Das Netzwerk Flüchtlingsforschung ist prädestiniert für eine Plattform des interdisziplinären Austauschs hierzu, z.B. innerhalb des Arbeitskreises Lokale Flüchtlingspolitik.
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(c) Josep Bracons